我国军民协同自主创新之路怎么走？

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转自：学术plus（caeit-e）

作者：学术plus高级评论员  计宏亮

本文已发表于2019年第7期《网信军民ronghe》

随着军事科学的变革和现代高新技术发展，军民之间的界线越来越模糊，采取军民协同实现自主创新正成为世界主要国家的共同选择。我国目前的创新体系自主性不强、开放度不够，主要原因在于基于身份形成的军民二元分离的结构性问题，因此需要对我国国防科技创新体系的现状进行系统性思考和体系性重构。

本文详细分析了中美军民协同的道路以及各自发展特点，提出构建一种基于能力的军民协同国防科技创新体系，为实现“小核心、大协作”的国防科技自主创新发展模式提供参考。

文章仅供参考，观点不代表本机构立场。

在国际科技竞争日益激烈的大背景下，国防科技已经成为一种强大的战略威慑力量，代表了国家科技最高水平和核心竞争力，唯有通过自主创新才能真正掌握武器装备中最核心、最关键技术，各国为此都极其重视科技创新的自主能力提升。随着信息技术等使能性技术的发展，技术扩散的方式、手段和速度都发生了重大变革，军民科技融合面不断扩大，融合程度不断加深，军民协同的创新体制成为世界主要国家的共同政策取向。在对当前我国国防科技创新体系态势进行深入分析的基础上，提出以军民协同思想对国防科技各要素进行重新整合，充分调动军民两大体系资源，实现国防科技创新能力的提升。

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历史地看待我国国防科技军民协同创新的深化过程

独立自主

独立自主一直以来是我国国家安全和经济发展的基本命题，也是我国国防科技创新体系最核心、最本质的要求。所谓国防科技自主创新，就是在国防科技创新活动中能够独立控制和把握创新的目标、方式和进程，实现具备独立自主进行国防科技水平提升的能力，减少对外部技术的依赖。

协同发展

国防科技自主创新能力的实现，不仅依靠自身技术能力循序渐进的积累，同时有赖于强大的国民经济基础进行资源投入，通过体制机制的改革创新进行政策投入。假定将国家整体经济划分为国防和民用两个部门，军民协同就是在两个部门之间进行资源分配、整合。

• 首先，在特定历史时期，任何国家在两个部门之间可供调配的资源都是有限的，因此就涉及到处理好经济学上的“黄油”和“大炮”的关系，这是国防科技能否实现自主创新必须要面对的首要问题。
• 其次，军民两者之间能否实现有效转化协同，也即军民协同创新，也是持久创新需要考虑的问题。历史上所有强盛国家能够保持持久竞争力的关键因素就在于经济基础与军事实力之间实现了良性循环。

4个阶段，3个时期

新中国成立以来，我国一直探索解决如何充分有效发挥国防科技作用，努力寻求一条既能有效增强国防实力，又可推动经济快速发展的道路[2]。在创新能力方面，我国国防科技创新体系总体上经历了技术创新学习、技术创新模仿、技术模仿创新和技术自主创新四个层次和阶段[3]。

在创新投入方面，我们主要根据国家安全和发展需求，对军民两种资源的优化配置，创造条件实现转化，大致可以划分为三个个时期：举全国之力维护新政权的生存，以国防建设为重点的计划经济体系主导期（1949-1998年）；国家经济体制改革起步、探索市场经济为主导辅之计划经济时期（1999-2012年），市场经济起决定性作用背景下军民协同深度发展时期（2012年-今）。

这三个阶段既是我国国防科技自主创新发展的过程，也是对军民协同发展认识不断深化的过程。经历这三个发展阶段，我国在国防科技领域取得了重大成就，军、民科技创新体系在力量对比、互动关系、融合方式等方面都发生了深刻变化，资源配置日益合理，国防科技基础不断增强，逐渐从完全学习模仿层次向跟踪仿制、消化吸收再创新、自主创新发展，基本满足了我国国家安全和发展的需要。

“军民通用时代”

但随着军事变革和科技革命的深入发展，目前我国民用科技在某些领域已经大大领先于军事科技，重大先进科技发轫于民用领域再向军事领域拓展并不鲜见[4]。有调查显示，目前75%的技术创新来自中小企业，80%以上的新产品由中小企业开发，65%的专利由中小企业发明[5]。但在国防科技创新领域，目前还没有完全摆脱军民二元分离的体制束缚，制度上还没有进入“军民通用时代”，因此需要以自主创新为导向，拆除各种不利于创新要素流动的壁垒，实现科技创新能力再生革命。

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对美国以军民协同实现国防科技创新优势的借鉴

政府的转化能力

美国能够保持超级大国地位的关键是确保政府的转化能力，将社会资源转化为双向互动的经济竞争力和军事战斗力[6]。

冷战期间，美苏争霸，苏联将国家多数资源投入到国防领域，最终实现了与美国相抗衡的军事能力，但超负荷的国防开支拖垮了经济，导致了苏联解体。而更深层的原因在于苏联僵硬的军民二元分离管理体制，阻碍了军事上获得的技术优势向民用领域的转移和溢出形成发展优势。而美国利用灵活的市场机制，积极实施“军转民”的战略，及时地把军事优势和国防领域的先进技术转移到了经济建设领域[6]。

重大项目

二战以来，美国先后组织了一大批举世瞩目的重大国防科研项目，如40年代的“曼哈顿工程”、50年代的“阿波罗登月工程”、80年代“导弹防御计划”等，在电子计算机、因特网、核能、空间等技术等领域引领全球科技发展，这些成绩虽然均为军方主导，但更为重要的是联邦政府和军方在很短时间内调集了全国科研精英，集智攻关[7]，积累了大量经验并形成了典型的国防科技军民协同发展模式，军民两种技术、两种资源的双向转化能力成为国防科技持续创新的动力源泉[8]。

军民一体化

冷战以后，美国这种军民一体的科技创新模式愈加明显，并明确提出了军民一体化的概念[9]，在组织管理、战略规划、体制机制等方面形成了以国家科技创新体系为依托，发挥集成创新、体系创新优势，为持续推动美国军事力量的进一步提升提供了强大动力。

军内科研为核心

美国军民一体国防科技创新体系的特点是以军内科研力量（实验室和研究中心）为核心，通过精明采办和技术协同两种方式与包括政府科研机构、高等院校、工业界和其他非营利机构等其他科研主体进行合作。这些隶属不同部门、工作侧重点不同的科研机构之间通过课题、科研、生产等合同联接起来，相互配合，依靠市场力量建立了密切的联系，形成美国的国防科技创新生态圈。这种协同创新体系在组织架构、运行模式、保障性制度等各方面，决策、规划、控制、评价程序各个环节都注重军民资源的协同，尽最大可能合理配置国防科技资源，形成了国防部集中管理、各类创新主体分散实施、军民协同的创新发展体系。而实现这种军民协同的基础是市场化运行机制和完善的信息沟通交流体系。

 图1 美国军民一体国防科技创新体系运行 

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以军民协同思想重构国防科技创新体系的路径探索

3.1 我国国防科技创新体系的要素构成及相互关系

如果将国防科技创新作为一种产品输出，那么可以将国防科技创新体系总体上划分为供需两个系统，两个系统内部和之间通过一定的组织架构和制度安排构成一种结构化关系。其中需求系统主要由中央军委装备和科技主管机关、军兵种装备采办部门构成。供给系统是指国防科技创新的实施力量，也可简化为军民两大类别。

军的部分主要由军队科研院所、军工企业和科研院所、军工类等院校组成，民的部分主要包括中科院和其他民口科研机构、大学、民口企业及社会中介机构等[10]。如图2所示，目前的国防科技创新体系是军-军联系较强，军-民互动不足。

图2 国防科技创新体系供需结构

因此，当前我国国防科技自主创新能力的实现不仅要处理好供需两个系统之间的关系，同时更为重要的是要处理好军民两类主体间的关系，实现科研人才、资金、设备设施、知识产权等多种创新资源在两大体系内部的优化配置，激发各个自主创新主体的动力，提升国家整体的国防科技自主创新的能力。目前这一体系中各类科技创新主体间的联系强度是不同的。军队科研院所、军工集团公司、部分大学和国有科研机构之间由于历史传承和体制原因，形成了较为紧密的强联合关系。而其他民口企业一般通过军工集团公司、大学和国有科研机构参与国防科技创新项目，军队科研院所与民口企业之间直接发生关系比较少。而社会中介机构，目前在我国国防科技创新体系中还处于萌芽状态，如图3。

图3  我国国防科技创新体系概况[11]

我国国防科技创新体系的发展是和整个国家的经济体制改革并行发展的，经历了由计划经济向市场经济转轨过程，体系架构基本成型于上世纪90年代末。由于国防科研市场是一个相对独立、并且具有垄断性质的市场，不仅需求方具有垄断性，供给方也具有垄断性[12]，为了平衡自主与协作的关系，提出一种 “小核心、大协作”[13]发展思路。按照各类国防科技创新实施主体与国防科技需求主体之间的关系，基本上形成了以内部直接创新为主，依次向内部间接创新、外部直接创新、外部间接创新扩散的形态。

图4 我国国防科技创新主体间供需关系

这种内外有别的划分依据主要是基于身份特征而非技术能力。

原有计划经济体制下的国防科研单位经历改革之后成为了市场经济环境下国防内部直接创新的主体。由于市场经济主体天生的自我生存需求和自我繁殖本能，往往片面追求自主而形成一种基于利益划分的封闭形态，久而久之在国防科技领域就形成了一种创新需求驱动、环形封闭的组织结构，如图4。主体间主要依据身份进行供需互动，供需双方之间由于信息沟通不对称等原因容易形成“创新自闭症”，出现 “拿来主义”和 “闭门造车” 两个极端，所谓的“小核心、大协作”发展成为一种“小核心、小封闭、小协作”的模式，军民之间互动面临的体制性阻力较大。

3.2 国防科技自主创新需要平衡好开放与自主的关系

自主是国防科技的天然属性、开放是时代发展的必然要求。国防科技的“核心技术是国之重器，最关键最核心的技术要立足自主创新、自立自强。我们强调自主创新，不是关起门来搞研发，一定要坚持开放创新，只有跟高手过招才知道差距，不能夜郎自大。”[14]国防科技工业是保障国家安全需求的特殊产业，国家安全的极端重要性，以及国防科技与武器装备追求独特和领先的特殊属性，决定了国防工业必须以自主创新为主要发展动力。2018年发生的中兴受到美国制裁事件再次让我们认识到，核心技术受制于人是我们最大的隐患。只有掌握核心技术，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全。

开放是国防科技创新的时代要求。在特定历史时期，国家在国防科研投入的资源是有限的，受国民经济发展水平的制约，同时对国民经济也会产生正向促进作用或反向拖累效果，这种因素在制定国防科研策略是必须要加以考虑。国防科技面对的是国家安全的挑战，因此在知识、科技方面要求极高，需要强大的国民经济基础支撑，整个创新体系异常复杂，需要对相关各个领域、多个环节和多种因素的相互配置进行巧妙设计，但核心是解决自主创新的动力和能力问题。这就要求国防科技创新系统必须打破传统单一封闭式自主创新，通过管理、市场、信息、人才和思想的开放，将国防科技创新融合进社会创新体系，源源不断地从全社会获得各种动力，为自主创新发展提供后劲，加快提升自主创新的能力水平层次。

3.3 军民协同重构国防科技创新体系的基本要求

对现有国防科技创新体系重构主要基于国际需要和技术发展需要两个方面。所谓自主是基于国家战略体系和能力的自主，而非利益垄断下的自我封闭，是要对现有的国防科技创新体系要素进行重新整合，在军和民两大创新体系之间建立一个双向开放系统，统筹政府、军队、公众以及军民双方的企业、科研院所、高等院校、创新支撑保障部门等多个主体，整合军民双方的人才、资金、科技基础、知识产权、制度建设、创新氛围等各类要素，形成以富国强军为战略指向的军民协同的开放式国防科技创新体系。

第一，国家间竞争呈现一种体系间的对抗。国家间在国防科技和武器装备领域的竞争呈现出发展速度快、更新周期短、尖端项目多的新特点，而国防科技自身投资规模大、研制周期长、资源消耗多、风险不确定等挑战，特别是一些重大工程项目和武器装备，仅仅依靠国防科技体系内部“小核心”力量往往很难取得预期目的，必须将国防科技创新要素与国民经济创新要素进行有机融合，发挥全社会科技创新资源的比较优势，从而克服和破解国防科技自主创新面临的不足和制约因素。

第二，军民协同在技术上具有可行性。经过较长时间的技术积累和军民协同探索，目前我们已经具备了实施军民协同型开放式创新的基本条件。随着现代信息技术的快速发展，特别是柔性设计与柔性制造系统的广泛应用，军民技术的通用型越来越强，军民两个系统之间可实现共享共用的科技资源越来越广泛。据统计，美国的国防部和美国的商务部统计的关键技术需求清单重叠率达到85%，许多技术既可以为军所用，也可以为民所用，因此有人将这个时代叫做“军民通用”时代[6]。我国民用科技领域也具备了国防科技创新可资利用的基本能力。我国民用科技领域经过改革开放以后一段时期积累，在许多领域已经赶超世界前列，目前主要存在科技成果转化难的问题。据统计，我国民用科技成果转化率只有25％左右，真正实现产业化科技成果的不足5%，远低于发达国家80%的转化水平[15]。

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美国的国防部和美国的商务部统计的关键技术需求清单重叠率达到85%，许多技术既可以为军所用，也可以为民所用，因此有人将这个时代叫做“军民通用”时代。

3.4军民协同型国防科技自主创新模型的构建

对国防科技创新体系进行重构，必须充分考虑国防科技的特殊性和创新的开放性时代特征，既要保持国家核心科技能力，又要打破封闭垄断的桎梏。因此我们提出一种国防科技创新的矩阵模型，在保持原有四种创新区块划分不变的前提下，将需求向核心推移、增加信息沟通要素，然后通过制度设计形成一种网络结构体系，在市场机制、政策引导作用下，协调各类创新主体，优化配置多领域创新资源，形成一种依能力划分的创新体系架构，如图5。通过这种体系重构，围绕国防科技创新满足军事需求这一核心任务，通过信息沟通机制的设计来打破不同国防科技创新主体间存在的有形或无形壁垒，打破依身份形成的垄断封闭状态，以信息的粘合实现各类国防科技资源的高效集成。

这种体系设计的核心思想是军民协同式发展，平衡国防科技创新的特殊性和开放式创新的协作要求。

• 一是充分考虑国防科技创新的特殊性，对于高度保密的产品、工艺等专业核心技术和能力，处于国家安全考虑，必须采取内部直接创新的方式。另外还有15%左右的技术，军民兼容程度较低，属于国防科技专用技术，没有民用开发潜力，也只能采取内部独立创新的模式[16]。

• 二是实现纵向协同，主要是军民主体之间的融合，即军队和军工科研单位与民口单位之间的合作。

• 三是横向协同，主要是技术创新链条上的融合，涵盖基础研究、应用研究、商业化生产之间配合。

这样，整个国防科技创新体系就形成了供需两个维度、纵横两个方向的军民协同、自主创新，真正实现“小核心、大协作”的设计目标。在基础研究、应用研究等创新链的各个阶段与多种合作伙伴进行多角度动态合作来实现 “创新范式转型”，在创新内涵上没有根本的改变，而是在创新外延和方式上形成突破，从而一方面实现了科技创新不断加快的形势下解决内部资源不足问题，同时也符合新时代建设世界一流的国防和军队以及一体化的战略体系和能力的发展方向。

图5 军民协同型国防科技创新体系矩阵模型

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 构建我国军民协同型国防科技自主创新体系的思考

对现有国防科技创新体系进行重构，形成军民协同的发展新模式，需要从信息沟通、公平竞争、利益划分三个层面进行深化研究论证，平衡自主与开放的关系，激励军民创新力量融合于国家安全和发展需求的目标。

4.1 搭建信息沟通平台重塑国防科技创新运行体系

扩大信息沟通渠道，避免因信息不对称造成市场不透明导致不公平。利用信息化技术和手段加强信息网络平台建设和数据库建设，建立一体化信息平台和沟通渠道，以信息公平打破“了解信息难”造成的不公平竞争。采用大数据、智能检索、云计算、物联网等先进技术完善军民协同的信息、成果、需求数据库，规范信息资源的收集和发布，形成科学有效的信息调研与统计制度，加强军民协同信息汇集，对军民信息资源进行集中存储和统一管理，增强军民信息资源共享的时效性和动态性，提升军事需求的导向性和精确性。

4.2 完善市场化机制实现国防科技创新体系的公平竞争

对现有的国防科技创新市场准入机制进行深度变革，改变依身份进行主体资格认证的方式，完善和健全成果评价机制，彻底摒弃国防科技创新 “先内后外”的采购方式，改变造成一些具备国防科研创新实力的主体因为非能力因素无法进入国防科技体系的现象。在保基础的前提下最大限度放开市场竞争，基础研究是国防科技发展的基础之基础，未来科技创新竞争制高点一定是源于基础研究，但由于其具有高风险、高投入、见效慢等特点，一般企业和科研单位很难承担，应作为国家投入的重点领域，以内部直接创新为主。通过基础科研能力的提高，奠定国防科技内部直接创新自我发展和对外协同合作能力，形成国防科技自主创新的基础。制定公平的竞争机制，为开放式创新创造良好政策环境。国防科技自主创新是能力自主，而非实现形式的封闭自我。因此，必须要尽最大限度采用公开市场竞争招标方式采购国防科技创新服务和产品，不断完善招投标竞争体制，避免行业内外因身份不同而造成的不公平。

4.3 通过合理利益分配激励国防科技创新主体间协同

不同主体作为独立运行单位，能否实现协同关键是能够实现个体的利益诉求。国防科技创新是以军事需求为导向的科研活动，要通过大力推进科研成果的转化应用，对一些创新型企业实行科研成果优先转化应用等促进政策，确保各创新参与主体从中受益[17]。在成果转化政策的制定过程中，权益归属、利益分配、价值评估及保密解密等方面需要着重细化分解。那种涉及国家核心安全利益的科技成果需要特别处理，保持国家和军队使用权独占并加强监管，对创新单位和人员给予一定形式补偿。而其他一般性技术，在完成国防科技计划之后，可以将技术外溢到国防科技领域以外的，可以采取有偿转化的方式。 

（全文完，参考文献略）

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